魔鬼就在細節裡：公民參與不應只是空泛制度，應具有實質意義

魔鬼就在細節裡

公民參與不應只是空泛制度，應具有實質意義

文：鍾昀臻

1872年美國黃石國家公園成立，台灣國家公園的經營管理思維源自美國的管理邏輯，由國家直接介入管理，反對在地居民協力經營，以致未充分納入，甚或忽略地方意見。而在現實政治裡，國家預算都有排擠效應，相較於以經濟發展為主的國家策略，或相較於政治後果較為明顯快速的社會福利政策，編列於以保育為旨的國家公園等保護區的經費恐會日益減少。又保護區多位於邊陲，以國家政府為主的管理方式會囿於經費人力不足，執法上無法全面顧及。自1960年代開始，國際保育社群即對「無人的公園」的典範（排除居民在國家公園外，也不讓居民參與管理）提出質疑，認為保護區劃設、經營過程應誠實面對利益關係人不同的訴求。在地社群的生產方式極度仰賴在地資源，加上這些社群離保護區近，遂被認為是保護區的主要權益關係者，更是經營管理當地保護區的共要管理人。

且先來看看國外是如何讓民眾參與，共同經營管理保護區，我們對於台灣保護區的共管制度應如何發展會有更具體的想像。「育空地區」（Yukon Territory）是加拿大三個聯邦地區之一，位於加拿大的西北方；「育空」之名源自流經該地區的育空河，在該地區原住民主要使用的哥威迅語裡，意為「多魚之湖」。此地區是當地原住民「南土修尼」族（Southern Tutchone）的傳統領域，這些原住民組成了「香平愛賽克第一國族」（Champagne-Aishihik First Nations）與「庫魯阿尼第一國族」（Kluane First Nation）。

育空地區的西南角在1976年成立了「庫魯阿尼國家公園保留區」（Kluane National Park and Reserve）。（成立國家公園保留區是因為地區內仍有重大土地爭議尚待解決，需等到各方達成共識後，方能正式成立國家公園。）1993年，加拿大政府與原住民族群遂對於土地的使用方式達成協議，簽訂了「香平愛賽克第一國族正式協議」（Champagne-Aishihik First Nations Final Agreement），此國家公園保留區的東南角正式成立「庫魯阿尼國家公園」（Kluane National Park）。此正式協議指出，保育自然生物及承認原住民的生計是各方同意的最高目標，為了取得這中間的巧妙平衡，成立「庫魯阿尼國家公園管理委員會」，委員會透過此經營體系來取得不同社群的共識。

庫魯阿尼國家公園管理委員會有6位具有投票權的成員：其中2位由香平愛賽克第一國族推派，另外2位由庫魯阿尼第一國族推派，最後2位由加拿大聯邦政府提出。國家公園管理處處長則擔任無投票權的委員，主要職務在於提供上述6位委員做決策所需之背景資訊。這些委員在體制內擁有與生計相關事務的決策、計畫、執行權，其運作所需經費更獲政府支援，例如成員享有薪酬、旅行補貼等補助。管理委員有權處理諸多經營管理的實務面，包括：野生動植物的經營管理、國家公園內的相關研究、原住民的傳統資產、居民的不同意見。其主要的職責權限便是針對發展管理相關議題提出建議，例如：

1. 傳統資產的管理；

2. 國家公園管理計畫修訂；

3. 國家公園範圍修正；

4. 針對與國家公園相關的法律提出規劃；

5. 協調職掌與野生動物管理的各個相關單位，例如受永續資源議會影響的「魚與野生動物管理委員會」，及其他相關權責單位；

6. 公園內允許農獵的地點、方式；

國際思維已經翻轉，放眼加拿大，當地居民已奪回主權，可管理國家公園。然而反觀台灣，論及社區的實質參與仍有很大的進步空間。台灣政府是如何實踐「民眾參與」？簡言之，身為國家（自然）公園的主管機關，營建署國家公園組僅在各處國家公園設置諮詢委員會，「聽取」民眾聲音，但民眾對於自身的意見是否遭採納卻無從置喙。國家（自然）公園管理層面而言，國家仍未體悟民主真諦。

以全國第一座國家自然公園，壽山國家自然公園為例，為了讓民眾得以參與管理，國家特設置「壽山國家自然公園經營管理諮詢會」，邀請NGO團體、地方公益人士等不同居民社群進至體制。此管理諮詢會目的為：「創造地方參與壽山國家自然公園計畫之意見交流平台，強化國家自然公園區域內人文歷史及自然生態資源之共同經營管理、環境教育、生態保育暨旅遊之策略規劃，並輔助決策與積極推動周邊社區事務」。但仔細看〈壽山國家自然公園經營管理諮詢會設置要點〉，可以發現其中細節有許多足以讓人反覆思量之處。要點揭櫫管理諮詢會之任務如下：一、提供壽山國家自然公園整體發展之建議；二、國家自然公園區域內資源使用及管理計畫之協商與溝通事項；三、協助周邊住民社區資源共管之重大建議與諮詢事項。壽山國家自然公園讓民眾參與經營的唯一管道是諮詢會，但深入瞭解，民眾僅只有「提出意見以供參考」之建議權；政府若在國家自然公園區域內讓財團山也BOT、海也BOT，在現有的體制內，民眾並無實質的管理權力以監督進而遏止這些不當行為。

James Petras早就批判過「公民社會」這個概念。政府透過共管制度建構出「公民社會」，但其中的民主精神如果空泛，會面臨到一項危機，便是原有在地居民被政府機構與制度吸納，不再挑戰不當的政府體制，所從事的活動則在國家給予的安全政經範圍內。公民社會存有不同功能的NGOs，有些NGOs為了生存，接受政府的資金補助。接受補助的公民團體，可能會不願意挑戰社會因國家制度而存有的結構問題；這些團體不動員居民去奪回根本的生產工具及財富，反而利用所獲得的國家資源舉辦了一大堆方案計畫，鼓勵居民從事邊緣活動。政府便達到消弭階級分化，吸納在地社群的目的。

用此分析角度看待美濃成立國家自然公園這件事，我們應當嚴謹考量：屆時國家為了發展美濃，勢必給予鉅額經費，補助諸多規劃案、營建案，在地社團、居民如進入體制內執行案子，對於國家公園管理處許可之「公私建築物或道路、橋樑之建設或拆除」、「礦物或土石之勘採」、「原有工廠之設備需要擴充或增加或變更使用者」等開發（《國家公園法》第14條規定在一般管制區、遊憩區可為之事項），是否還會嚴守監督立場？需要衝撞國家以改進國家公園體制時，是否還會義無反顧？更要問一個更基本的問題：美濃是否有足夠能量監督、衝撞國家公園體制？

美濃山娟秀，是美濃特有的地景資產，也會是美濃推動國家自然公園希冀保存的景觀。雨天美濃居民鮮少上山活動，頓時多了好幾座山。雨後，母親牽著孩子的手上山，叮嚀要多講客家話；爺爺牽著孫子的手上山，教導經過伯公要打招呼，才能保佑平平安安。牽手，原來可以傳承文化，更可以傳授知識。所以，與其在體制健全前匆促成立美濃國家自然公園，不妨先牽著國家的手，教訓何謂民主，也組織公民力量衝撞現有體制缺失，責成政府把管理在地資源的實質經營權還給民眾。