2011年12月28日 星期三

美濃國家自然公園影展:第三部


影片:社區的力量:古巴如何度過石油危機?
地點美濃合和里中山堂(高雄市美濃區合和里中正路一段148號,從柚仔林豆花店旁的門樓進去,在右手邊
時間1229日(四),下午730
美濃國家自然公園推動委員會舉辦「美濃國家自然公園系列影展:環境生存權,還我!」。影片欣賞後會提供茶點,歡迎你來參加,邊吃東西邊聊天。
古巴在1990年早期失去蘇聯的石油來源,選擇轉型國家傳統的慣行農業,成為有機型態的農業,度過了石油危機,也復育了國家的自然環境。現在石油不到一年就漲了好幾次,農藥、肥料等資材也隨之調漲,美濃應如何實踐有機農業,美濃國家自然公園應如何協助美濃對於有機農業的願景,看完《社區的力量:古巴如何度過石油危機?》,我們一起來聊這些問題。
希望你可以定期來參加影展,看場電影放鬆一下,聊聊你認為美濃國家自然公園的應包括哪些地方、如何藉此保護區讓美濃變得更美、美濃國家自然公園是否應由居民和政府共同管理、如何共管。

2011年12月1日 星期四

在地居民應有權監督國家(自然)公園之經營管理

在地居民應有權監督國家(自然)公園之經營管理
長久以來,台灣政府皆採中央集權管理自然資源,而一切的決策準則乃用科學原理,把自然資源的各項層面加以量化,量化後的數據則用作決策的基礎。這種脈絡下的管理方式,資訊、決策的流動由上往下,由政府專責機構研究相關資源的現況,再依此數據規劃開發計畫,繼而由專司營建的政府單位開發利用自然資源;至於後端的監督規範,仍由政府主管,唯一的差別就是開發與監督單位分屬不同的部會(但是由國光石化、中科三、四期等重大開發案件看來,專司監督的環保署儼然和專司開發的單位沆瀣一氣)。
此類的自然資源管理制度是一座象牙塔,根本和現實環境大相逕庭。這種制度忽略了三種現實情況:一、政府的「科學專業」管理員未必具有足夠資訊以規劃最適方案,管理資源;二、這些管理員未必可以大公無私,不會以管理之名,行圖利私人之實;三、其他利益關係人未必會完全奉行經營計畫,遵行法規。傳統的國家公園管理邏輯也有類似矛盾。
現代台灣國家公園保護區典範源自美國1872年成立的黃石國家公園,採用排除式的管理方式,特徵是國家政府直接介入,反對在地居民介入管理,未充分納入,甚或忽略地方的意見。自1960年代開始,國際保育社會即對「無人的公園」的典範提出質疑,認為保護區劃設、經營過程應該誠實面對利益關係人的訴求,藉此化阻力為助力。而在現實政治裡,國家預算都有排擠效應,相較於以經濟發展為主的國家策略,或相較於政治後果較為明顯快速的社會福利政策,編列於以保育為旨的國家公園等保護區的經費恐會日益減少。又保護區多位於邊陲,以國家政府為主的管理方式會囿於經費人力不足,執法上無法全面顧及。在地社群不再被認為是不值得重視、合作的主體;反之,在地社群因為其生活生計與在地資源的重要關係,基於現實的政治考量,也因為在地社群離保護區近,所以在地社群遂被認為是國家公園等保護區的主要權益關係者、關鍵的夥伴。而國家公園管理有兩項重要課題:一、由誰管理;二、如何決策與管理。
國家公園由誰管理?我認為應該由該自然資源分佈區域內的權益相關者(包括居民、自然資源使用者及生產者)共同自治管理之。例如水資源的分佈區域為流域(上、中、下游),所以上游的水質、水量的變化會影響中下游的水質、水量。居民若在上游設立工廠,排放污水,這會危害下游居民的健康,亦會污染下游農田的作物,所以住在該流域內的全體居民均為利益相關人,皆有權管理該流域。共管成員可由現有的「國家公園計畫委員會」延伸。現行的《國家公園法》明訂:內政部為選定、變更或廢止國家公園區域或審議國家公園計畫,設置「國家公園計畫委員會」,委員為無給職。可見,此委員對於國家公園的經營管理方式有決策、否決權;此委員會的主要職責不在經營管理,而在監督管理當局,如果此委員會設計完善,應能有效阻止近幾年國家公園的開發弊案(註一)(註二)。
但是現有的國家公園計畫委員會需要改進。建議改進方向有二。第一,以現行制度,國家公園組只設有一個委員會,以監督全國8座國家公園、柴山國家自然公園。但是前面提到,自然資源應由該自然資源分佈區域內的權益相關者共同管理,所以每座國家(自然)公園應有一個國家公園計畫委員會,因為每一座國家(自然)公園內的自然資源分佈區域必不重疊。第二,委員會成員也應以居民代表為多數。一覽國家公園計畫委員會的成員,機管代表有13位,包括內政部常務次長、營建署長等;地方副首長有5位,包括台中市副市長、高雄市副市長等;地方首長有7位,包括花蓮縣長、苗栗縣長等;而非政府代表僅有專家學長18位、公益人士2位。成員組成仍以政府代表為多數。政府如提出有危害國家公園之虞的政策,委員會對於此政策如有歧見,往往仰賴投票作出決策,而政府委員代表往往是政府的鐵票(環境影響評估委員會的運作歷史即可證明)。身為一般居民的委員,投票一定投不過政府代表。故,現有的國家公園計畫委員會對於政府的「重大開發政策」,毫無監督的實質能力。國家公園計畫委員除具有專業知識的學者外,應包括有監督政府環境治理作為的環保團體代表,納入有參與社運經驗之個人。故,委員會成員也應以居民代表為多數。
如何決策與管理?最需要處理的核心問題是代理制度的缺點。現今民主社會所實施的代議制度,或許可以降低決策的時間成本,但有其致命缺失。亞當史密斯貼切地形容:
這些公司的首長們是為他人管理金錢,而非自己金錢的管理人,因此我們不能期他們管理公司金錢時會如同自營廠商對待自己的金錢那樣戒慎警惕,因此,在這種公司的經營管理中,疏忽與浪費是常見的現象。Smith, 1776, Book V, Chapter 1, PartIII, pp. 264–265
代理人的個人利益,被代理的全體權益相關人的群體利益,這兩者若相悖,除非有良好的監督機制,代理人極有可能會摒棄群體的利益,而去追求自身的利益。還有,強而有力的利益團體的要求,民選代理人有誘因回應之;對於弱勢者的要求,民選代理人則有可能略而不顧。
所以,除了參與機制的組織法律之外,應有其他的配套措施,才得以解決代議制度的缺點。完善的管理單位資訊公開制度是方法之一。資訊公開有《行政程序法》為法源依據,此法開宗明義:「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序,確保依法行政之原則,以保障人民權益,提高行政效能,增進人民對行政之信賴,特制定本法」。故,行政機關持有、保管之資訊,應主動公開(除涉及國家機密者)。資訊公開便利人民共享及公平利用資訊,保障居民知的權力。經營管理計畫、園區內所進行的研究調查、環境監測、生態保育的成果報告,應定期出版,公開於網路,人民得以有效監督。除此之外,凡召開任何會議(國家自然公園管理處召開之會議、在地說明會等),都應利用網路在網上現場直播,無法前往開會的人以便監督會議。

註一:
陽明山國家公園弊案
一、櫻花溫泉度假村ROT案:陽管處處長蔡佰祿菁山露營場,七公頃的園區委外,包商一年只付給政府六百六十萬元權利金,卻經營高級餐廳、度假小木屋,假日住宿收費從七千多元到九千元不等。讓業者以興建親水遊憩設施名目,迴避環評蓋溫泉度假村。
二、北投空中纜車BOT案:內政部次長顏萬進、陽管處處長蔡佰祿等降低軌道寬度標準以迴避環評。變更計畫書營業項目,違法供業者興建溫泉旅館。問題未清前強行核發建照。
太魯閣國家公園弊案
一、天祥遊憩中心BOT案:太管處處長黃文卿不顧環保署公文,違法迴避環評。太管處編列預算,購買開發範圍內的私人土地,免費供業者使用,允諾協助業者取得不在BOT範圍內的台八線168K處溫泉水源,主動搭牽溫泉線,供業者管理、使用,明顯違反環境評估法、溫泉法等,涉嫌圖利財團。
二、布洛灣OT案:太管處處長黃文卿 編列5千多萬預算開發,卻僅收總值2500萬的權利金。另將國家級步道納入業者的經營範圍。(資料來源:苦勞網,http://www.coolloud.org.tw/node/59825
註二:一覽國家公園年度預算,編列給「營建工程」項目的預算不算少,例如陽明山國家公園:16%99年度);雪霸國家公園:33%99年度);金門國家公園:52%99年度);太魯閣國家公園:25%99年度)。也因為營建工程較易產生弊端,賦予居民實質權力,以監督管理單位,更顯重要。