2012年7月24日 星期二

反水庫、反開發是世界國家公園的歷史起源


反水庫、反開發是世界國家公園的歷史起源
邱靜慧(美濃愛鄉協進會總幹事)
¡前言
近來,許多過去參與反水庫的前輩在〈月光山雜誌〉著文表示:成立「美濃國家自然公園」將帶動美濃週邊的加速開發現象,這樣的論點與筆者過去所認知的相當不同,藉由此文進行國家公園的發展歷史初探,反思台灣國家公園的現況,並以後學的角度提供另一種視角,向諸位前輩請益。
¡回顧:國家公園的歷史從反水庫開始
喜愛自然的人通常都不會不知道「國家公園之父」約翰‧謬爾(John Muir),但可能鮮少人瞭解他為世界反水庫運動所帶來的貢獻。
美國國家公園有不同的發展歷史,最開始的發韌源自於約十九世紀末,由於西部的逐步開發與工業化,引發了當時帶有濃厚浪漫主義的知識精英心生憂懼,他們以尼加拉瓜瀑布過度的商業化為例,呼籲當時的社會正視「自然奇觀」被毫無節制地利用或甚至破壞的事實,於是展開了一連串的社會運動,且在約翰‧繆爾以及基佛‧皮查(Gifford Pinchot 和其它環保人士的努力不懈下,促成了美國國家公園的成立。[1]
黃石國家公園為世界上第一座國家自然公園,與優勝美地國家公園於1890年代分別成立,由於優勝美地國家公園的催生者約翰‧繆爾終其一生的投入,被尊稱為美國「國家公園之父」。其實,在優勝美地峽谷還鮮為人知、國家公園還沒有成立的時候,為了解決舊金山 人口膨脹水資源短缺的問題,人們就倡議在優勝美地峽谷和赫奇‧赫奇峽谷(Hetch-Hetchy Valley[2]各蓋一個水壩,以供應迅速發展的城市用水約翰繆爾因而發起了一場全國反水庫的行動,並在他的極力周旋下,優勝美地峽谷被保護下來了,可是赫奇‧赫奇峽谷卻不能倖免。直到最近幾年來,舊金山及週邊地區改善了它們的供水系統,政府倡導的節約用水也取得了一定的成效,使得加州州政府也正考慮是否拆除水庫,以還赫奇赫奇峽谷的原貌。[3]
繆爾於1892年成立「山岳俱樂部」(Sierra Club),並擔任第一任會長,山岳俱樂部的設立使命為:(1探索、欣賞和保護地球的荒野。(2實現並促進對地球的生態系統和資源負責任的使用。(3教育和號召人們來保護並恢復自然環境和人類環境的品質。(4運用一切合法手段完成這些目標。
山岳俱樂部其中的一項長期目標是反對建設它所認為不合適的水壩,並支持其他許多水壩的拆除、拆壩或退役,包括華盛頓州東部斯內克河Snake River)下游的四座高成本的大型水壩。而赫奇赫奇水壩之戰雖然失敗了,卻加速了美國於1916年〈國家公園署〉法案的通過,山岳俱樂部會員、赫奇赫奇水壩的反對者史蒂芬馬塞Stephen Mather)成為了國家公園署的第一任主管。這個爭論也催生了1964年的〈荒野法〉。
因此,從美國環境運動史我們可以看見國家公園本身就是一個反水庫、反開發的歷史。雖然,台灣的國家公園法第二十條明列:「特別景觀區及生態保護區內之水資源及礦物之開發,應經國家公園計畫委員會審議後,由內政部呈請行政院核准。」讓美濃許多反水庫前輩擔心水庫無「法」可擋,然而我們也必須肯定反水庫帶出的價值,即民眾環境意識具體及行動力才更是行政程序外強而有力的監督。
¡國家公園內涵:保育與遊憩並重
除開水庫的疑慮,美濃部份民眾將「國家公園」定位為「開發」的性質,且讓我們看看2003年聯合國國際自然資源保育聯盟(IUCN[4]對於國家公園(IUCNII類保護區)的定義,主要是為了保護生態系和遊憩目的而管理的保護區。劃設的目的有三:(1)為了現代人和後代子孫而保護生態的完整性、(2)排除抵觸該區劃設目的的開發或佔有行為、(3)提供精神的、科學的、教育的和遊憩的各種機會,這些活動必須和當地環境和文化方面相容。也就是國家公園既為IUCN認可的保護區,其「管制開發」的內涵將勝過於「遊憩」的意涵。
台灣一向嚮往「超英趕美」的世界潮流,凡事均向西方看齊,在世界國家公園的發源地,同時也是資本主義最盛行的美國,一百多年來雖然其方針與模式有所改變與修正,開始允許少數之私人土地存在於國家公園內,但對私人投資與豪華設施仍禁止。然而在英國,則因經歷數千年的開發,已找不到類似黃石公園大片的自然土地,因此在國家公園的管理上走向兼顧保育與開發的整體性與和諧性,甚至將促進鄉村發展設立為重要宗旨。
歐洲自然公園的選定有以下幾個特點:(1)適合人口稠密但有高度文化或生態、景觀價值的地區。(2)著重保育和維護特殊文化地景。(3)允許多樣的土地利用型態,作為鄉村可持續發展的模範地景、區域。(4)促進地景尺度的遊憩活動、農林業可持續的土地利用、不同權益關係團體合作、教育計畫等。
此即IUCNV類「地景保護區」的概念,依據歐州地景公約的定義,地景是「人類生活品質的重要組成」,也是「個人和社會福祉的重要元素」,地景雖是來自過去人與自然互動遺留下來的襲產,但一定要為未來而經營,[5]相較於IUCNII類「國家公園」的概念,「地景保護區」的概念更適合於城鎮和鄉村地區,應是台灣「國家自然公園」學習的新典範。
¡共管:參與保護區治理為國際保育趨勢
台灣最早的國家公園其實是在日治時代[6],但詭異的是不可測的歷史發展使其治理策略走向了美國「排除式」(exclusive)的管理模式,這也是現下許多位處公園區域內原住民為了土地、生計權益而抗爭的原由。壽山國家自然公園的成立雖有極高的政治性[7],然而也由於國家公園法的修訂[8],使得過去遙不可及的國家公園保育系統走向了人為活動頻繁的淺山、平原地區,使得台灣的國家公園不得不深入思考參與式(inclusive)、多元主義、納入在地知識的制度變革。
參與式保護區治理早就已經成為國際保育社會的趨勢,而要能達到國際上參與保護區共管的目標,發展與當地利害關係者(stakeholder)的夥伴關係是管理上的主要任務,也就是將權力與責任、以及知識分享給在地民眾,使其成為保育體系的主體之一。例如在英國,國家公園管理處的重要決策是由地方政府代表、中央政府代表、及其他中立與專業的第三人士所成立的委員會來決議。
¡契機或危機:調和發展或任其發展?
詮釋人類學的祖師爺葛茲(Clifford Geertz)認為我們所看到的一切,是被「從什麼位置看」以及「用什麼東西看」這兩個因素所決定。[9]黃蝶翠谷生態公園」的夢想起源於1996年第二屆「美濃黃蝶祭」,從美濃反水庫、反焚化爐的環境運動歷史中,我們看到新的社會演進來自公民的創造,這個過程中有許多的民眾賦權(empowerment)過程,美濃國家自然公園的評估也是一個考驗美濃社會的過程。在行政院組織再造「環境資源部」成立在即的現實下,未雨綢繆、多方參考本就是一個公民社會進步的象徵,而我們有沒有可能透過這個過程不只是實現「黃蝶翠谷生態公園」,更能將美濃的藍帶與綠帶系統給予公共性的保存?藉由參與國家保育體制的變革,實踐「地景保護區」的概念,並藉以解決現下台灣國土發展混亂的問題。
而部份民眾擔心設立美濃國家自然公園將引來更多區外土地的開發,認為以森林法劃設的「自然保護區」既可保護又可杜絕開發,卻因為其保育計畫不見得能涵括私有地(溪谷兩側);以及黃蝶翠谷人為活動與開發的既有事實,可從778筆租地資料、佔有55%比例的土地面積看出,然林務局並無經費預算徵收處理,也無土地利用、規劃與使用的工具來調和,而可能無法成為完整的保育工具。
至於如何調合地區產業的發展,或可參照歐日模式,肯認生態農業活動的本身即是友善環境的一環,並進一步將環境與農業部門整合,給予更多有利生態農業政策的投入,將會是一個有助於區內與區外保育連結的政策。或許我們可以期待未來的「環境資源部」給予這樣的可能性,但這個可能性的創造仍必須回歸到群眾意識的提昇、行動與深刻的反省,才能達到農村社會真正的保育實踐(Praxis)。


[1] 〈期盼一個國家公園運動〉,林益仁,2002,板橋社區大學衝撞集第二集。
[2] 此即美國環境保護運動史上有名的「赫奇赫奇爭論」,爭論焦點在於:究竟是為了人類自身的利益還是為了自然界本身的價值去對待還是保護環境?即反對修築水壩的自然保護主義(Preservation,約翰繆爾的主張)以及贊成修築水壩的資源保護主義(Conservation,時美國林業局長基佛皮查之主張)的爭論。
[3] 美國更多拆霸案例請參閱《成功拆霸記事》,本書是由美國河流(American Rivers)、地球之友(Friends of the Earth)、鱒魚不設限(Trout Unlimited3個組織於1999年編纂,記錄各個水庫拆除案例,與隨之而來的困難及益處。中譯本2012年由美濃愛鄉協進會組織志工翻譯出版。
[4] IUCN為世界上最大的非政府自然保育組織,由70多個國家、100多個政府機關、約750個非政府組織、一萬多名來自各國的專家學者,共同形成的全球性保育夥伴聯盟。
[5] 《運用IUCN地景保護區架構推動社區林業》,李光中,1999,林務局。
[6] 1935年,日本成立國立公園委員會,在台灣規劃三處國立公園,分別是大屯國立公園,次高太魯閣國立公園,以及新高阿里山國立公園。
[7] 壽山國家自然公園成立於2011年底在高雄市長陳菊與時任行政院長吳敦義的共同推動下成立。
[8] 20101116立法院三讀通過國家公園法部分條文修正案,此次修正係為推動國家自然公園之設置,賦予國家自然公園成立之法律依據而修正。
[9] 「地方知識:詮釋人類學經典導讀」Clifford Geetrz著,麥田出版,2003.08